23. 貪污、科技與憲政設計

• 原文標題：Corruption, Technology and Constitutional Design
• 作者：提奇奧（Zephyr Teachout）
• 譯者：Leonard Chien

貪污與科技1.0

梅森（George Mason）曾於制憲會議中表示：「我們若不對抗貪腐，政府很快就將告終」，在1787年的那個夏天，他的看法獲得許多人共鳴，也在憲法通過期間歷經大量討論，期間討論程度超過派系、暴力或政治動盪等問題，幾乎占去整場會議時間的四分之一，若自由為編織當時意識型態之經緯，打擊貪污必然為緯。

各位若回顧制憲時代文獻，必然會注意到各種有關貪腐的怪誕想像，創國者依據自己的經驗，假設這個年輕國家的貪腐問題，認定貪腐必將發生，但想盡辦法試圖避免，企圖控制這股將席捲社會的邪惡力量。

若將制憲會議比擬為研發新技術，其目的必然是為防止社會整體思維趨於貪腐，以科技及道德回應科技及道德問題，一如漢彌爾頓（Alexander Hamilton）於《聯邦論》第68篇所言：「每個人都希望設立障礙，阻擋陰謀、詭計及貪腐。」

在關於貪腐的各項討論中，人們反覆提及政府機構的規模，對於未來國會，格里（Elbridge Gerry）認為，「議員人數愈多，貪腐機率愈低」，制憲會議其他代表亦有同感，麥迪遜即強調：「除了清廉與榮譽，議員人數多也能確保貪腐不易發生，若只有少數幾人遭到誘惑，其他成員仍可確保立法機關公正與廉能。」

諸多法條均為防堵公職貪腐誘惑而設，憲法第一條第九款規範財政單位責任，確保人們不會從國家資產中謀利，由立法機關監管也是為避免出現貪腐情事，建國者擔心行政機關掌握撥款權力後，會濫用藉此培養附庸，藉機將錢交給效忠的政治領袖。憲法第一條第六款第二項的「衝突迴避」條款中，現任國會議員不得擔任其他公職，亦不可出任新設或增薪之文官職務，建國者擔心國會議員會利用職權圖利自己及親友，或將公職視為獲取優勢的踏板、而非公務。

建國者亦憂慮若實施特定總統遴選方式，恐導致勾串及貪腐，故詳細規範相關選制，以抵擋小規模貪腐情事，第一，漢彌爾頓成功駁回總統不得連任的提案，主張若無法尋求連任，總統必將竊取國家財產；第二，當時人們激烈討論，究竟該由誰決定總統大選，為避免貪腐，總統選舉因此有幾項特色：第一，國會議員不得擔任選舉人，第二，所有選舉必須在同一時間舉行，由於美國幅員廣大，候選人因此難以貪腐，建國者莫利斯（Louis Morris）與威爾森（James Wilson）均曾提及，地理距離對防止貪腐的重要性，莫利斯表示：「選舉舞弊在此不可能發生，因為選舉人在全美各地同時投票，讓人們彼此之間的距離很大。」

當時認為貪腐背後的主要力量為外國政府及財力，建國者主張若權力分散在各個機構、機構內部及階級之間，就會使貪腐困難度大增，當時路況糟糕、距離遙遠，若要控制人民態度圖謀私利，或是將國家利益出賣給私人或外國，成本實在太高。

麥迪遜在《聯邦論》第63篇中描述，創國者希望建立一部分權憲法，以抵抗貪腐意圖，他認為：「一切始於參議院墮落，後延伸至各州立法機關及眾議院，才能使社會整體墮落」，故「顯然一開始問題出在參議院，...各州立法機關若未墮落，貪腐企圖便無法成功，因為議員定期更換，都會為機關帶來重生」，且參議院最終將克服眾議院的貪腐問題，「若民眾未墮落，新議員上任後，就能很快將所有事情恢復至原貌」，創國者期盼透過各種障礙及步驟，能夠阻止聯邦機構倒向貪腐。

貪污與科技2.0

若建國者帶來反貪腐意識，面對當代世界科技，他們會怎麼想？又可能會在憲法中增加什麼保障，防堵貪腐威脅不斷襲來？

本文集其他作者業已說明，科技在許多層面都幫助自治，但在部分情況下，科技與網路集體解決問題的力量反倒提高貪腐威脅，也讓政府更可能是為少數人服務，而非面對大眾，以下我列出三項建國者與社會今日應當注意的事物。

公共領域的企業力量

網路力量、貨櫃運送及廉價運輸，都讓全球企業拋棄國家忠誠，專注於放大財富及文化習慣，並集中前所未見的力量與財富，建國者當年擔心外力會透過民主途徑干預，故我認為他們會將所有企業視為「外國」，不允許出現愛國行為。

建國者應會避免企業集權掌控民主基石，會限制企業政治言論及企業遊說，並在憲法內限制直接或間接資助競選活動。

若是相當熟悉科技，建國者會更進一步，意識到光是讓企業集權，便可能威脅並籠罩在公權力之上，憲法內亦可規定，企業若違背國內法律、參與政治活動、超過規模上限，負債比例也會受限，一如當年制憲會議討論情況，社會認為政府機關規模與自治能力有關，這項對話應可延伸至企業規模。

選區劃分不公

科技讓選區劃分不公變得輕而易舉，政黨聘請專業人士切割行政區塊摧毀民主制度，等於讓候選人先選擇選民，才讓選民投票選擇候選人，地方政治人物鞏固地位後，便會忽視人民意見，競爭對手也幾乎不可能勝出；當年建國者擔心選區無法反映真實人口，故在憲法中規定每十年舉行人口普查。在經典教科書《法律與民主：司法結構與政治制度》中，作者卡朗（Pam Karlan）、皮德斯（Richard Pildes）及伊撒查洛夫（Samuel Issacharoff）稱此種科技劃分的選區為「設計師選區」，指出「選區劃分程式今日愈來愈精密複雜，不僅納入基礎人口結構與投票史，還包括人口普查這十年之間，有關家戶所得、雜誌及有線電視訂閱情況、私家車種類等各種社經資料」。面對此種情況，建國者很可能會在憲法內增加條文，要求由無黨派色彩的單位負責劃定選區，以避免特定人士利用科技力量劃分對自己有利的選區，直接傷害民主制度。

總統制

總統制是當初眾多建國者妥協下的產物，如果他們看到今日制度實施情況，以及總統選舉在民主文化扮演的角色，可能根本就不會採用總統制，或讓總統的職權縮小許多，既有憲政設計中，選民只是總統選舉的第一步，各州各自支持不同候選人，最後由國會決定國家領導人，建國者寫下詳細規則，確保沒有特定團體在總統選舉裡影響力過大，並限制特定利益團體在其中的角色。

但今日在權力龐大的總統制之中，地理距離縮短、新科技與金權集中卻深深影響著選舉，扭曲了民主體制，政府三權分立中，就屬行政權對人民回應最少，但掌握權力卻最大。

未來二次建國時，行政權扮演的角色將更加微弱，制度也趨向內閣制，憲法亦將明確限制行政權，競選財務系統與內容也必須徹底公開。

建國者當年極力對抗貪腐並沒有錯，但他們無法預期，交通便捷、媒體集中與遊說活動會削弱憲法內的反貪腐力量，今日要動搖參眾兩院與行政機關已容易許多，全國無數遊說公司每天接受企業或團體的經費，克服種種集體行動上的困難，幫助這些民間組織掌控政府。

在美國2.0 時代，無論是新舊威脅，社會都必須嚴肅面對，創造一股更大的力量，對抗漢彌爾頓口中的「貪腐事業」。

關於作者
提奇奧（Zephyr Teachout）為杜克大學訪問助理法學教授，教授選舉法，曾擔任迪恩總統競選團隊網路組織主任。